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征收拆迁困境成因分析

原文作者:王达

  城中村改造、棚户区改造、危旧房改造被称为“三改”,此乃城市建设用地的主要来源,因此,依法征收拆迁、加快“三改”步伐成为许多城市尤其中西部城市的重要工作。笔者对河南平顶山、河南濮阳、山东聊城、河北沧州、云南曲靖等一些地区的征收拆迁工作进行调研,发现当前征收拆迁工作阻力重重甚至步履艰难的原因。
  一、土地管理的障碍
  危房集中、基础设施落后的“三改”项目往往需要巨额资金,捉襟见肘的地方政府财政难以提供征收拆迁所需资金。许多地方政府通过招商引资、借鸡生蛋的方法吸引开发企业斥资改造。征收补偿金、搬迁费、过渡费、经营损失、安置房建设资金、开发建设资金、税费等数额巨大,使参与“三改”的开发企业不堪重负。国家鼓励加快“三改”,在土地征收报批中无建设用地指标限制,一些地方国土部门煞有介事地用建设用地指标控制报批。此外,《征用土地公告办法》第4条规定:“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告,该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施”。《征用土地公告办法》第7条规定:“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案,在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”显然,集体土地征收的基本程序是先报批后补偿安置和拆迁,一些基层国土部门要求先拆迁后报批,使得拆迁补偿遇到极少数“钉子户”漫天要价时,无法做出具体行政行为、无法进入强制程序,这种少数人维权与多数人期待回迁产生巨大矛盾。WwW.11665.coM事实上,根据现行《土地管理法》规定,集体土地征收报批在前,补偿安置拆迁在后。在征为国有土地之后,提倡协议拆迁,针对少数“钉子户”,依法作出具体行政行为,依法申请法院强制执行,这就进入了“强制力保障之下的充分协商”的良性征收拆迁状态,就不可能出现久拖不拆的现象。
  二、区政府难以协调市规划局的障碍
  “三改”补偿安置方案首先需要得到被拆迁人认可,容积率、建筑率、绿化率等建设规划指标掌握在市规划局,没有明确这些指标及建设方案,被拆迁人难以认可。根据《土地管理法》和《城乡规划法》的规定,土地出让是规划的前置条件,净地是土地出让的前置条件,这样,制订征收拆迁补偿安置方案时,很难取得规划部门的审批,这种互为前置条件的怪圈成为推诿扯皮的正当理由,但是,县政府和县级市政府较为容易协调规划部门变通前置条件,而区政府很难协调市规划部门变通。根据《城乡规划法》规定,在取得规划部门的规划许可之前应当依法取得土地使用权,但是,根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第4条规定,在依法取得土地使用权之前甚至征收拆迁之前,可以取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件。“三改”投资主体顶着巨大的资金压力、冒着规划、国土、建设部门卡脖子的风险,作为招商主体,区政府应当通过投资框架协议给其吃下定心丸——协调规划部门批复投资主体提供的建设工程设计方案即审查文件。市政府应当充分认识到该问题的存在,协调国土、规划部门在“三改”中破除壁垒、积极发挥职能作用,充当城市建设发展的推手。[论文网]

  三、城中村建筑物高密度的障碍
  城中村容易造成诸多的社会隐患和城市问题,成为城市现代化发展的严重障碍。“城中村”建筑密度往往高达70%甚至90%,“握手楼”、“贴面楼”、“一线天”现象十分常见,容积率普遍高达1.6,少数达2.5。笔者调查河南省濮阳市黄河路马拐村、前河村、边拐村片区现有容积率高达1.8,新建开发容积率3.6以下投资商没有盈利而且占用资金量巨大,与投资相对应的合理利润需要容积率高达5.0以上。聊城市考虑日照时间,规定县级城市容积率不得超过1.6。这样,从成本收益分析,高容积率的城中村改造的路径不外乎政府减免返税费及割地改造。减免返税费需要政府协调规划、建设、国土、财政、税务、消防、人防等部门;割地改造对于地方政府而言乃“割肉改造”,既涉及建设用地指标的障碍,也涉及“招标、拍卖、挂牌”土地出让机制的障碍,更涉及巨额土地出让金流失的阵痛。可见,城中村改造一方面需要严格执行《城乡规划法》、加大违法建筑查处力度;另一方面,需要地方政府大手笔、大魄力、大智慧方能顺利推动。
  四、公安机关不作为的障碍
  拆迁自焚、自杀常常为媒体高度关注。笔者认为,解决自焚、自杀的有效对策是“事前预防、事后打击”。事前如何预防?应制订完善的预案,包括做好思想工作、控制易燃易爆剧毒腐蚀性物资、控制情绪激动的当事人。事后如何打击?需要对妨碍公务罪进行正确认识。违法建筑可以由政府依法进行强制拆除,合法房屋由人民法院依法强制执行,被执行人采取自焚、自杀的方法阻挠强制执行,造成严重后果,构成妨碍公务罪,该罪名的侦查权由公安机关行使。
  然而,2011年3月3日,公安部下发了《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》,严禁公安民警参与“征地拆迁”等非警务活动。2011年6月28日,公安部在《法制在线》上答复广州市公安局时强调:行政拆违和征地拆迁都属于非警务类活动。《国有土地上房屋征收与补偿条例》取消了政府强制执行权,政府作出征收补偿决定后不起诉超过三个月的,政府可以申请法院强制执行,以法院现有的司法警察队伍是难以胜任强制拆迁工作的。强制执行成功与否取决于强制执行预案是否科学,该预案主要包括外围安全保障、内部“控制”被执行人。这两项工作均需要公安机关全力配合。最高法院与中央19个部门联合会签的《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》第6条规定,公安机关应当依法严厉打击拒不执行法院判决、裁定和其他妨害执行的违法犯罪行为;对以暴力、威胁方法妨害或者抗拒执行的行为,在接到人民法院通报后立即出警,依法处置。征收工作中,极少数被征收人为了阻止征收或者达到一定的目的,采取撒泼耍无赖甚至暴力的手段,对征收工作人员进行侮辱毁谤、诬告陷害和故意伤害。为了维护征收工作人员的人格尊严、人身安全,促进征收工作顺利开展,公安机关对上述违法行为应当进行治安处罚,构成犯罪的依法追究刑事责任。

 征地拆迁和拆除违法建筑属于政府的重要工作,中央应当在制度层面解决地方政府与民争利的问题,各职能部门应当严格依法履行职责,政府不应要求公安机关参与非职权性工作,同时,公安机关也应当在职权范围内参与政府的征收拆迁工作,以形成合力。将“征地拆迁”工作定位为非警务活动并严禁公安民警参与似有与政府唱对台戏之嫌疑。职权法定是法治的原则之一,公安机关的职权受《人民警察法》、《治安管理处罚法》、《刑事诉讼法》等法律的调整,不因为一个通知、一份文件就改变了公安机关的职权。地方公安机关应正确适用法律、排除违反法律精神的规范性文件的干扰,追求实质法治。
  五、法院不作为的障碍
  征收拆迁工作不仅是法律问题,而且还是涉及被征收人重大利益和敏感的社会维稳问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施,

无疑将法院推到了风口浪尖。法院以消极态度对待司法审查及强制执行,尽可能将征收强制执行的案件拒之门外,具体表现如下。
  1.不依法立案。长期以来,强制拆迁都是一块“烫手山芋”,政府感到头疼,法院更不愿意介入。部分地方法院为了防止引火烧身,出力不讨好,不惜违背法律宗旨和具体规定,通过制定内部指导文件的形式,拒绝受理相关案件,使被拆迁人投诉无门。笔者发现,不仅被征收人立案难,政府申请强制执行立案也不容易,人民法院对政府或者国土部门申请强制非诉执行案件,或者不受理,或者不答复,或者不执行。很多非诉执行案件不得已转化成违法暴力拆迁。
  2.随意提高审查标准。法院如何审查政府申请的非诉执行案件, 2000年发布的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第95条规定,被申请执行的具体行政行为有明显缺乏事实根据、明显缺乏法律依据、其他明显违法并损害被执行人合法权益情形之一的,人民法院裁定不予执行。但由于何为明显违法的标准难以把握,因而这种审查方式具有极大的不确定性。2012年4月10日,最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》(以下简称《征收强制执行司法解释》)实施,它规定了合法性与正当性审查标准。该司法解释规定,在裁定不准予强制执行的七种情形中,存在一些模糊的表述,比如明显缺乏事实根据,明显缺乏法律、法规依据,明显不符合公平补偿原则,严重损害被执行人合法权益。“明显”和“严重”这种不确定性极强的表述,可能会成为法官在办理案件中搪塞的理由。
  3.以向上一级法院请示为由进行拖延。2011年9月9日,最高人民法院下发《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》(以下简称《紧急通知》),规定“凡是当事人就相关行政行为已经提起诉讼,其他当事人或有关部门申请先予执行的,原则上不得准许,确需先予执行的,必须报上一级法院批准”。最高人民法院于2012年6月13日下发《关于严格执行法律法规和司法解释依法妥善办理征收拆迁案件的通知》规定:“凡由人民法院强制执行的,须报上一级人民法院审查批准方可采取强制手段”。该通知并未规定上一级法院批准下级法院强制执行案件的期限和方式。实践中,上一级法院往往将下一级法院的报批申请束之高阁、无限拖延,结果造成大量征收拆迁案件的强制执行无法实施。此种做法遭到学者的批评,它不符合我国审判权层级分配的法律规定。人民法院对同级人大负责并接受同级党委领导,与上级法院仅存在审级关系,下级法院的司法权应当独立行使,只有在接受司法审查和裁定的对象不服提起上诉,上级法院才启动对下级法院司法权的审查监督。
  4.错误适用法律。《征收强制执行司法解释》规定“裁执分离”,笔者认为裁执分离仅仅用于征收拆迁的非诉执行中。事实上,房屋征收司法强制执行有两类五种:两类包括依照《民事诉讼法》的强制执行和依照《行政诉讼法》的强制执行;五种类型包括民事诉讼中的先予执行、民事判决生效后的强制执行、行政诉讼中的先予执行、非诉讼执行和行政判决生效后的强制执行。法院有意无意混淆五种司法强制执行类型,滥用裁执分离,将本来只能由法院强制执行的案件推给政府,出现不应当出现的政府暴力拆迁。
  注:作者为法学博士,在最高人民法院从事审判工作多年,对房屋登记、征收拆迁等房地产法律具有深入研究,出版专著多部,现在广州大学公法研究中心从事法学研究,兼职为政府和开发企业提供征收拆迁法律服务。作者邮箱:wangda654321@sina.com,电话:13380083168(粤),13701178064(京)。
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  •  更新时间:2013-02-20 00:47:18  作者:佚名 [标签: 拆迁 天气 大峡谷 空气污染 ]
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